Сайт функционирует на базе автоматизированной системы «Типовой сайт комитета Государственной Думы Федерального собрания РФ».

Закрыть



сегодня 21 ноября вторник

Комитет Государственной Думы по

государственному строительству и

законодательству

 

Государственная Дума Федерального  Собрания Российской Федерации

Заключение Уральского государственного юридического университета на проект нового КоАП РФ

09.12.2016

Утверждаю

Ректор Уральского государственного

юридического университета

доктор юридических наук, профессор

Бублик В.А.

 

 

НАУЧНО-ПРАВОВОЕ ЗАКЛЮЧЕНИЕ

на проект Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях

 

Рассмотрев обращение комитета по государственному строительству и законодательству Государственной Думы Федерального Собрания РФ от 18 октября 2016 года № 3.1-6/33 по вопросу подготовки правового заключения на проект Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (проект № 957581-6) в части его концепции и основных положений кафедра административного права Уральского государственного юридического университета полагает возможным дать следующее научно-правовое заключение.

Принятие нового КоАП РФ должно быть направлено не на точечное и избирательное редактирование отдельных положений действующего законодательства об административных правонарушениях, а на решение фундаментальных недостатков сложившейся системы административно-деликтного правоприменения, преодоление массовых и типизированных практик ненадлежащего привлечения к административной ответственности субъектов предпринимательской и иной эконмической деятельности, а также на гармонизацию законодательства об административных правонарушениях с уголовным законодательством, законодательством о дисциплинарной ответственности государственных и муниципальных служащих и иных работников, гражданским законодательством, законодательством о контроле и надзоре, процессуальным законодательством, регулирующим судебный порядок разрешения административных дел. Анализ представленного для экспертизы проекта кодекса свидетельствует о том, что он далеко не в полной мере решает вышеназванные задачи, в том числе по причине отсутствия в нем тех юридических конструкций, правовых средств и механизмов, с помощью которых можно было бы достичь их решения. В качестве общих недостатков, резко снижающих реформаторский потенциал представленного проекта необходимо отметить следующие.

1. Не решается проблема гармоничного разграничения полномочий федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации по установлению административной ответственности – в целом воспроизводится  действующая конструкция, которая в свою очередь, оказалась совершенно не отвечающей потребностям регионального правотворчества, о чем свидетельствует   более сотни решений Верховного Суда РФ и еще больше решений судов уровня субъектов РФ о признании недействующими отдельных положений законов субъектов РФ об административных правонарушениях. А ведь в подготовке региональных законов об административных правонарушениях принимали участие сотни юридических служб законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ, высших должностных лиц субъектов РФ, они проходили многоступенчатые фильтры региональных органов прокуратуры и юстиции. Следовательно, главная и основная причина того, что происходит массовое признание в судебном порядке отдельных положений региональных законов об административных правонарушениях недействующими – отсутствие четких критериев правомерности установления региональным законодателем административной ответственности, а также механизмов, позволяющих квалифицировать противоправное деяние и в соответствии с КоАП РФ, и в соответствии с региональным законом об административных правонарушениях. Воспроизводство в п.10 ч.1 ст.1.3 и п.1 ч.1 ст.1.4 проекта действующих правовых предписаний свидетельствует о том, что разработчики не понимают всей важности и сложности существующей проблемы, прикрывая ее решение техническим наполнением статей 1.3 и 1.4 проекта предписаниями, формально обоснованными, но имеющими второстепенный характер, по сути, не решающих никаких особых проблем административно-деликтного правотворчества.     

2. Разработчикам проекта не удалось сформулировать концепцию административного правонарушения с точки зрения обоснованности установления административного наказания за нарушение тех или иных правовых запретов и обязанностей – такую концепцию, которая бы не позволяла федеральному и региональному законодателю устанавливать административную ответственность за нарушение любых обязательных требований, независимо от их значимости для прав и законных интересов, институтов государственной и общественной безопасности, степени угрозы охраняемым общественным отношениям, возможности административных наказаний снизить объемы и масштабы противоправной деятельности, предотвратить девиантное поведение. При  таком подходе невозможно снизить административное давление на бизнес-сообщество, поскольку он позволяет налагать значительные административно-правовые санкции за малейшее отступление от любого пункта любого из сотни технических регламентов и десятка тысяч иных обязательных требований. С другой стороны, он приводит к тому, что ежедневно любой гражданин страны может совершать десятки административных правонарушений, но не привлекается к административной ответственности только потому, что государственный аппарат не способен их выявлять и рассматривать в таком количестве. Отсутствие же реальной ответственности при том, что она предусмотрена законом, ведет к еще большему правовому нигилизму и нежеланию следовать каким-либо обязательным требованиям со стороны участников общественных отношений. При этом никакие механизмы признания деяния малозначительным и иные подобные им средства освобождения от ответственности  или замены административных наказаний не способны оказать сколь-нибудь значимое влияние на снижение административно-деликтного давления, что подтверждается всей сложившейся на сегодня судебной и административной практикой.

Формирование концепции обоснованности установления административной ответственности предполагает не только установление общих ориентиров (критериев) обоснованности включения состава в КоАП, но и детальный анализ каждого установленного состава административного правонарушения с точки зрения его объективной необходимости, значимости, возможности выявления и доказывания и т.п. Анализ составов особенной части проекта свидетельствует о том, что такую задачу разработчики перед собой не ставили, механически воспроизводя действующие составы правонарушений, значительная часть которых не отвечает требованиям объективной необходимости, должной степени общественной вредности, своевременной выявляемости.

Дифференцированный подход предполагает уход от модели обычных формальных составов административных правонарушений в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности с повсеместным включением во все составы таких квалифицирующих признаков как повторность, угроза причинения вреда, причинение материального ущерба, вреда здоровью даже для значительных и грубых правонарушений – при таком подходе в зависимости от наличия или отсутствия квалифицирующих признаков должна наступать принципиально различная по правоограничительным последствиям ответственность. То есть, даже если лицо совершает значительное  или грубое нарушение, но впервые,  не создавшее угрозу здоровью, безопасности, окружающей среде, не причинившее вред, оно не должно подвергаться административному штрафу в размере до одного миллиона или до тридцати миллионов рублей, и при определенных условиях вполне могло бы рассчитывать на предупреждение, независимо от отнесения к субъектам малого и среднего предпринимательства. Включение таких квалифицирующих признаков как повторность, угроза причинения вреда, причинение вреда во все составы административных правонарушений в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности потребует пересмотра всей концепции правил назначения административных наказаний, иного согласования процедур административного расследования с результатами контрольно-надзорных мероприятий.      

Нельзя не отметить и проблему предстоящей реформы уголовного законодательства, в том числе обсуждающуюся идею введения понятия уголовного проступка, что потребует кардинального пересмотра всей системы административных правонарушений в целях их отграничения от уголовно-наказуемых деяний.

3. Одной из наиболее существенных проблем административно-деликтной практики является предоставление правоприменителю возможности по своему усмотрению персонифицировать субъектов административных правонарушений, допускаемых юридическими лицами. Административные органы не имеют четких критериев, позволяющих определить, в отношении какого субъекта административного правонарушения следует возбуждать дело об административном правонарушении, если противоправные действия совершены должностным лицом или иным работником юридического лица. Сложившаяся административная практика в качестве таких критериев использует: возможность соблюсти установленный порядок возбуждения дела (уведомить о составлении протокола об административном правонарушении); несоразмерность высоких административных штрафов для юридических лиц при массовости однотипных правонарушений (к ответственности привлекаются должностные лица, но не юридические лица); необходимость выполнения фискальных функций (к ответственности привлекаются юридические лица, а не должностные лица); необходимость выполнения «статистических показателей» (к ответственности привлекаются и должностные лица, и юридические лица).  Ни одно из названных обстоятельств не может выступать критерием определения надлежащего субъекта административного правонарушения. Следовательно, эта проблема требует законодательного решения, но в предлагаемом проекте КоАП РФ его нет.   

Не предлагается в проекте и каких-либо средств для надлежащей персонификации виновного в совершении административного правонарушения должностного лица с целью преодоления сложившейся практики повсеместного привлечения к административной ответственности руководителей юридических лиц. Особенно это актуально для среднего и крупного бизнеса – административные органы, не имея ни достаточной мотивации, ни надлежащего процессуального инструментария для выявления непосредственно отвечающего за соблюдение тех или иных требований  привлекают к административной ответственности руководителей юридических лиц, которые несут ответственность за работу организации в целом. Таким образом, если в организации есть несколько работников (должностных лиц), ответственных за соблюдение обязательных требований, решение вопроса о персонификации ответственности полностью зависит от административного усмотрения уполномоченного органа (должностного лица), не связанного какими-либо правовыми ограничениями или законодательно установленными критериями.

Концептуально (ст.3.8 проекта) не решается проблема какого-либо учета волеизъявления юридического лица в совершении противоправных действий, образующих состав административного правонарушения – административная ответственность юридического лица наступает за действия любого из сотни, тысячи, десятка тысяч его работников или даже третьих лиц, являющихся его контрагентами. Любой работник, допустивший противоправные действия олицетворяет собой противоправные действия юридического лица, что не может быть признано отвечающим конституционным требованиям справедливости административной ответственности и принципу виновности. При этом утверждения, что вина юридического лица состоит в ненадлежащем контроле за персоналом не выдерживают серьезного доктринального анализа – состав административного правонарушения никак не связан с отсутствием контроля со стороны юридического лица – юридическое лицо должно нести ответственность за деяния, в которых проявилось волеизъявление юридического лица, которое зависит, прежде всего, от действий и решений органов управления юридического лица. Отступление от этого принципа может быть специально оговорено для некоторых составов административных правонарушений, но не должно носить всеобщего характера.    

4. Несмотря на серьезные изменения института освобождения от административной ответственности и введение института категорий административных правонарушений проект КоАП РФ не смог предложить эффективных механизмов индивидуализации административной ответственности, особенно необходимых при сохранении обширно применяемых бланкетных диспозиций административно-деликтных норм. Следовательно, если юридическое лицо, не являющееся субъектом малого и среднего предпринимательства, совершает административное правонарушение, отнесенное к категории грубых, за которое предусмотрено назначение административного наказания в виде административного штрафа в размере двести, триста, пятьсот и более  тысяч рублей, но сами противоправные действия выразились в совершении таких действий, которые не представляют существенной угрозы общественным отношениям, незначительны по объему и характеру, однако и не позволяют освободить его от административной ответственности, в том числе по причине повторности, максимум, на что оно может рассчитывать, это на минимальный размер административного штрафа, и даже если будут выявлены условия для  снижения административного штрафа ниже низшего предела, то он все равно не будет отвечать критериями справедливости и соразмерности. Следовательно, механизмы индивидуализации административных наказаний должны быть такими, чтобы позволить не только снизить размер административного штрафа для любых субъектов и за любые административные правонарушения, но и на законных основаниях ограничится предупреждением. Разработчики проекта предприняли попытку установления таких механизмов (часть 3 статьи 2.7 проекта), но не предложили ясного и непротиворечивого инструментария для их применения.  Такие механизмы должны быть установлены в отношении всех видов административных наказаний, для всех категорий субъектов и для всех категорий административных правонарушений.

Кроме того, представляется, что проект КоАП РФ недостаточно учитывает необходимость согласования мер административной ответственности с иными отраслевыми санкциями, прежде всего, уголовно-правовыми, дисциплинарными, гражданско-правовыми, как по размеру правоограничительного воздействия, так и по возможности их кумуляции или взаимозаменяемости. Так, например, при декриминализации отдельных составов уголовно-наказуемых деяний и перевода их в разряд административных правонарушений, лицо не привлекается ни к уголовной, ни к административной ответственности, если противоправные действия им были совершены в то время, когда деяние было уголовно-наказуемым. Аналогичная ситуация возникает в тех случаях, когда лицо освобождается от уголовной ответственности в связи с малозначительностью деяния, но к административной ответственности оно также не привлекается, поскольку размер похищенного превышает тот, который установлен для мелкого хищения.

Отсутствуют в проекте и коллизионные нормы, связанные с привлечением лица, совершившего административное правонарушение, за которое предусмотрено такое административное наказание как дисквалификация к дисциплинарной ответственности, в том числе в виде увольнения.

5. Нельзя полностью согласиться с предлагаемой проектом реформой системы судов, органов и должностных лиц, рассматривающих дела об административных правонарушениях, а также вновь предлагаемым разграничением подсудности дел об административных правонарушениях между мировыми судьями и районными судами, и подведомственности жалоб на постановления по делам об административных правонарушениях, в том числе:

1) определение статуса и компетенции административных комиссий федеральным законом, существенно ограничивающим полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации принимать решения создавать такие коллегиальные органы или нет, делать их органами государственной власти или передавать соответствующие полномочия органам местного самоуправления  и т.п. (статья 42.7 и др. проекта);

2) исключение мировых судей из системы органов, уполномоченных рассматривать дела об административных правонарушениях, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации (статья 42.4 проекта);

3) существенное расширение подсудности дел об административных правонарушениях районных судов, в том числе за счет таких административных наказаний как лишение специального права и  дисквалификация независимо от субъекта правонарушения (статья 41.4 проекта);

4) определение полномочий арбитражных судов по рассмотрению дел об административных правонарушениях без учета иных категорий дел (споров), подведомственных арбитражным судам (статья 41.2 проекта), а также наделение их полномочиями рассматривать должностные административные правонарушения без каких-либо ограничений,  в том числе требующие анализа трудового законодательства;

5)  наделение федеральными законами  полномочиями по возбуждению дел об административных правонарушениях органов местного самоуправления – для этого потребуется ежегодное определение федеральным законом о бюджете рассчитываемого по определенной методике  объема субвенций, передаваемых органам местного самоуправления (статья 1.5 проекта);

6) исключение из подведомственности районных судов и арбитражных судов уровня субъектов РФ дел об оспаривании вступивших в законную силу постановлений несудебных органов (должностных лиц) – в тех случаях, когда лицо обращается с ходатайством о восстановлении пропущенного срока для подачи жалобы.

Системы федеральных и региональных исполнительных органов государственной власти и подведомственных им государственных учреждений, наделяемых полномочиями по рассмотрению дел об административных правонарушениях должны выстраиваться с учетом проводимой реформы системы контрольно-надзорных органов, которая еще только предстоит в связи с предстоящим принятием федерального закона об основах государственного контроля (надзора) и муниципального контроля – в этой части в контрольно-надзорном законодательстве намечаются существенные изменения, в том числе составление исчерпывающих перечней видов контрольно-надзорной деятельности и органов, их осуществляющих,  без учета которых невозможно надлежаще урегулировать компетенцию органов и должностных лиц по возбуждению и рассмотрению дел об административных правонарушениях. Учитывая, сколь часто меняется система и структура контрольно-надзорных органов, следует рассмотреть вопрос о том, не передать ли Правительству РФ, утверждающему положения о каждом виде федерального государственного контроля и надзора полномочия по определению органов и должностных лиц, уполномоченных возбуждать и рассматривать дела об административных правонарушениях на федеральном уровне, и органам государственной власти субъектов РФ на региональном и муниципальном уровне.   В кодексе можно было бы оставить только основные требования к утверждению таких перечней. В любом случае, без гармонизации контрольно-надзорного законодательства и законодательства об административных правонарушениях невозможно создать эффективную и непротиворечивую систему органов административно-деликтной юрисдикции.

6.  Проект КоАП не решает значительного круга проблем процессуального характера, оказывающих существенное влияние на правоприменение, являющихся основанием для отмены сотен тысяч постановлений по делам об административных правонарушениях, в том числе:

1) проблему обеспечения участия в составлении протокола об административном правонарушении законного представителя юридического лица – следует существенно упростить данную процедуру, допустив извещение о составлении протокола представителя юридического лица, присутствующего при проведении контрольной проверки;

2) основания и порядок переквалификации административных правонарушений;

3) порядок исправления недостатков в протоколе об административном правонарушении и других материалах дела;

4) упрощенный порядок рассмотрения дела в административном органе (должностным лицом), в том числе при неявке лица на его рассмотрение или поступившем от него ходатайстве о рассмотрении дела в его отсутствии – в целом следует критически отнестись к установлению единого порядка рассмотрения дел в несудебных органах и судах (параграф 2 главы 50 проекта), при этом особенности судебного рассмотрения дел об административных правонарушениях (параграф 3 главы 50) явно не способны заменить общие правила искового производства, в соответствии с которыми арбитражные суды рассматривают дела об административных правонарушениях;

5) проблему участия адвоката (представителя) с момента возбуждения дела об административном правонарушении;

6) установления оснований для административного задержания лица и его отграничение от иных видов задержания, предусмотренных федеральным законом о полиции;

7) проблему рассмотрения дел, влекущих назначение административного наказания в виде административного ареста без участия лица, в отношении которого ведется дело об административном правонарушении, явку которого не могут обеспечить административные органы, составившие протокол об административном правонарушении (за исключением правоохранительных органов).

Проект в целом предлагает существенную модернизацию правового статуса лица, в отношении которого ведется производство по делу (статья 43.2 проекта), прежде всего его обязанность явиться по вызову уполномоченного должностного лица или суда для совершения процессуальных действий. Действующее законодательство говорит о праве лица участвовать в осуществлении процессуальных действий, что позволяет исключить массу конфликтов и необоснованных претензий. Столь радикальное изменение правового режима не подкреплено необходимым организационно-управленческим инструментарием, способным обеспечить его исполнение и настоятельно требует глубокой проработки. 

Постатейные замечания к разделу 1 – Общая часть.   

7. В статье 1.5 проекта не предусмотрена возможность передачи органам местного самоуправления отдельных государственных полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации по  формированию административных комиссий, комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав, утверждению положений о данных органах, организации их деятельности на территории муниципального образования (на сегодняшний день подавляющее большинство субъектов Федерации воспользовалось такой возможностью, предоставленной ч.2 ст.1.3.1 КоАП РФ и федеральным законом о местном самоуправлении № 131-ФЗ). Исключение органов местного самоуправления из системы административно-деликтной юрисдикции практически делает невозможным реализацию региональных законов об административных правонарушениях в городах и районах, поселениях, где отсутствуют территориальные органы исполнительной власти  субъектов Федерации, а их создание, фактически навязываемое проектом КоАП, вступает в противоречие с бюджетными возможностями регионов. Для столь кардинального изменения действующей во всех субъектах Федерации системы органов административно-деликтной юрисдикции нет никаких объективных предпосылок, поскольку и административные комиссии и комиссии по делам несовершеннолетних, создаваемые органами местного самоуправления на основе переданных полномочий эффективно осуществляют свои функции, состоят из лиц, отвечающих за реализацию соответствующих регулятивных норм и правил, а применительно к административным комиссиям их разрабатывающими и контролирующими их исполнение.

8.  В частях 2 и 3 статьи 1.6 проекта после слов «закон», следует добавить «иной нормативный правовой акт» в целях единообразного регулирования ситуаций, когда изменения, отменяющие или устанавливающие ответственность  вносятся не в бланкетную диспозицию статьи особенной части КоАП, а в правила, требования, регламенты, образующие с  бланкетной диспозицией единую нормативную конструкцию, определяющую наличие или отсутствие состава административного правонарушения, на что неоднократно обращал свое внимание Конституционный Суд РФ.

В части 4 статьи 1.6 проекта следует урегулировать и обратную ситуацию, когда вводится административная ответственность вместо уголовной – лицо освобождается от уголовной ответственности, но должно понести административную ответственность.

9. В статье 3.2 проекта при определении категорий административных правонарушений использованы критерии, не отвечающие характеру значительного числа административных правонарушений, поскольку, с одной стороны, понятие грубого административного правонарушения со штрафами для юридических лиц от одного миллиона до тридцати миллионов рублей является чрезмерно завышенным, превращающим подавляющее число административных правонарушений, выразившихся, например, в грубом нарушении лицензионных требований и правил, грубом нарушении технических регламентов в «негрубые» правонарушения (административные штрафы за них, как правило,  не превышают одного миллиона рублей – например, часть 3 статьи 35.17, часть 2 статьи 39.8 проекта, а установление их минимальной границы свыше одного миллиона рублей – часть 3 статьи 19.1 проекта будет несоразмерным ограничением прав хозяйствующих субъектов), а с другой стороны – ограничение возможности региональному законодателю устанавливать ответственность за грубые и значительные правонарушения, то есть устанавливать максимальный административный штраф для юридических лиц  до ста тысяч рублей не отвечает характеру значительно числа региональных составов правонарушений (в Кодексе города Москвы об административных правонарушениях несколько десятков статей предусматривает административные штрафы для юридических лиц, превышающие сто тысяч рублей, аналогично в большинстве субъектов Федерации – и это не произвольное решение регионального законодателя, а объективная оценка характера правонарушений). 

Если разработчики проекта имели в виду иное толкование части 2 статьи 4.7 проекта, чем предложено выше, а именно – за грубые административные правонарушения административный штраф для юридических лиц может быть и меньше одного миллиона рублей (как минимальный, так и максимальный), при том, что за значительные правонарушения он может устанавливаться до одного миллиона, тогда каким образом правоприменитель будет делать вывод о том, к какой категории относится административное правонарушение, предусматривающее административный штраф для юридических лиц в размере от ста тысяч до одного миллиона рублей, если в диспозиции статьи отсутствует указание на грубое нарушение?   Если за значительные правонарушения административный штраф (верхняя граница) может быть менее ста тысяч, то как отграничить их от менее значительных?

При этом использование в качестве критерия категории административного правонарушения вида или размера иных административных наказаний может создать значительные сложности и для законодателя и для правоприменителя, например, когда надо установить альтернативное административному штрафу наказание в виде административного запрета посещать официальные спортивные мероприятия и соответственно «подстраивать» под это самостоятельное административное наказание размер административного штрафа как за грубые нарушения, что значительно усложняет индивидуализацию наказания и может приводить к нарушению принципов справедливости и соразмерности публично-правовой санкции.

Еще более непонятно невозможность назначения за грубые административные правонарушения такого административного наказания как конфискация орудия или предмета административного правонарушения (часть 3 статьи 4.7 проекта), хотя в статье 5.6 проекта такая возможность предусмотрена.

10. Предлагаемые в статье 3.3 проекта понятия продолжаемого и однородного правонарушения нуждаются в существенном уточнении в целях исключения многочисленных коллизий и противоречий в правоприменительной практике.

11. В части 4 статьи 3.5 проекта предлагается при необходимости привлекать рядовых работников юридического лица, выполняющих профессиональные обязанности  водителей, кассиров, охранников, специалистов в качестве должностных лиц, с чем согласиться категорически нельзя – если работник не обладает функциями и полномочиями должностного лица, он должен нести дисциплинарную ответственность за ненадлежащее исполнение профессиональных обязанностей.

12. Перечень составов административных правонарушений, за совершение которых лица, имеющие воинские и специальные звания несут административную ответственность  на общих основаниях (часть 2 статьи 3.6 проекта)  следует существенно расширить, в том числе за счет составов, предусмотренных законами субъектов РФ в сфере благоустройства, хотя более предпочтительным видится ограничение их административной деликтоспособности путем указания на неприменение отдельных видов административных наказаний – очевидно федеральному законодателю давно пора сделать решительный шаг по резкому ограничению круга лиц, не подлежащих административной ответственности.

13.  Представляется не вполне обоснованным распространение на лиц, не зарегистрированных в установленном порядке в качестве индивидуальных предпринимателей правового режима ответственности, установленного для индивидуальных предпринимателей (статья 3.7 проекта). Каким образом, например, к ним применять такое административное наказание как дисквалификация? Лицо, осуществляющее предпринимательскую деятельность без регистрации должно нести административную ответственность именно за данное правонарушение, а не за нарушение специальных норм и правил осуществления отдельных видов деятельности. 

14. В статье 3.13 проекта воспроизводятся положения действующего законодательства о формах вины без какого-либо их критического осмысления (статья 2.2 КоАП РФ). Однако следует отметить, что формулировки умысла и неосторожности и в действующем КоАП РФ, и в проекте не соответствуют характеру и конструкции составов административных правонарушений, поскольку рассчитаны на материальные составы правонарушений, а 99 % всех составов административных правонарушений являются формальными, не предполагающими наступление каких-либо последствий – в формальном составе лицо не может ни предвидеть каких-либо последствий, ни желать или сознательно их допускать. Не соответствие конструкций форм вины составам административных правонарушений приводит к тому, что суды и административные органы либо вообще их не используют в правоприменительных актах, либо воспроизводят текст статьи без какого-либо обоснования применительно к реально совершенным противоправным действиям.  

Что касается вины юридических лиц (часть 4 статьи 3.13 проекта), то воспроизводится действующая формулировка части 2 статьи 2.1 КоАП РФ, выступающая причиной более половины всех споров, возникающих при привлечении юридических лиц к административной ответственности. Достоинством проекта следует признать появление статьи 3.14, уточняющей условия признания вины юридического лица установленной, однако в целом предлагаемые конструкции проблему не разрешают и требуют дальнейшей глубокой проработки.

15. Принятие решение об исключении такого вида административного наказания как административное приостановление деятельности и введение вместо него такого вида как административная ликвидация юридического лица не основано на сколь-нибудь значимых исследованиях, не подкреплено материалами административной и судебной практики, свидетельствующими о неэффективности административного приостановления деятельности и объективной необходимости административной ликвидации юридических лиц. Для многих субъектов хозяйственной деятельности административное приостановление на срок до 90 суток было соразмерной и справедливой альтернативой чрезмерно высоким административным штрафам, которые они не в состоянии оплатить, но в период приостановления деятельности  готовы принимать меры по устранению допущенных нарушений. Исключение из перечня административных наказаний административного приостановления деятельности повлечет за собой значительное увеличение фискальной нагрузки на бюджеты хозяйствующих субъектов, которые при неспособности уплатить административные штрафы будут допускать новые административные правонарушения с удвоением штрафной ответственности и, как следствие, прекращение хозяйственной деятельности вообще, что вряд  ли соответствует целям проводимых в стране экономических реформ.

16. Значительные сложности в правоприменительной практике вызвало понятие «впервые совершенное правонарушение», используемое законодателем при определении условий для назначения предупреждения (часть 2 статьи 3.4, статья 4.1.1 КоАП РФ). Используется оно и в проекте, однако требует соответствующей законодательной дефиниции – идет ли речь о тождественном, однородном или любом правонарушении, должен ли учитываться срок административной наказанности и т.п.

17. Критически следует отнестись и к предложенному механизму определения размера административного штрафа (статья 5.5 проекта), который может быть использован только в отношении отдельных видов административных правонарушений (например, антимонопольных, налоговых, таможенных), но не годится для «оперативных полицейских штрафов», штрафов, налагаемых в ускоренном (упрощенном) порядке на месте совершения правонарушения и в других случаях, где индивидуализация размера административного штрафа должна происходить без сложных «математических расчетов». 

18.  Нельзя поддержать предложенный в части 8 статьи 5.17 проекта подход к определению момента обнаружения длящегося административного правонарушения – обнаруживается оно не с момента возбуждения дела об административном правонарушении, а со дня составления акта контрольной проверки или иного дня установления уполномоченным должностным лицом оснований для возбуждения дела об административном правонарушении. Между днем составления акта контрольной проверки, в котором зафиксированы все признаки события правонарушения и днем принятия решения о возбуждении дела может пройти значительный временной промежуток, невключение которого в срок давности привлечения к административной ответственности может привести к различного рода злоупотреблениям и фактически сведет на нет значение срока давности для длящихся правонарушений.

В то же время нельзя поддержать сложившуюся практику, закрепляемую частью 9 статьи 5.17 проекта о том, что вынесение постановления по делу не прерывает течение срока давности  - с вынесением постановления по делу срок давности не должен течь, и только в случае последующей отмены постановления, он должен продолжить течь до принятия нового решения по делу или окончательного истечения. В противном случае ежегодно десятки тысяч лиц неправомерно избегают административной ответственности, поскольку к моменту необходимости принятия нового решения по делу срок давности истекает, что конечно же не соответствует конституционным принципам неотвратимости наказания. Предложенный в части 15 данной статьи подход также неприемлем, поскольку жалоба (протест) могут подаваться за пределами истекшего срока давности.

19. В статье 5.18 проекта не решается проблема исчисления срока административной наказанности в тех случаях, когда лицо не исполнило назначенное административное наказание или исполнение наказание прекращено по причинам, не связанным с отменой административной ответственности, вынесенного постановления или смертью лица  – на наш взгляд, этот срок должен составлять один год со дня истечения срока давности исполнения административного наказания или прекращения его исполнения – раз уж лицо не исполнило наказание, оно должно понести хотя бы такие правоограничительные последствия. 

20. Предлагаемые в главе 6 проекта радикальные изменения института освобождения от административной ответственности и от административного наказания заслуживают пристального внимания и детальной проработки в силу их экстраординарной новизны. Часть из них безусловно заслуживает поддержки, но предполагает существенное уточнение условий и оснований применения, как например, примирение с потерпевшим. Нельзя согласиться с предлагаемым в части 2 статьи 6.6 проекта ограничением в применении малозначительности, не основанным ни на сложившейся практике, ни на конструкциях юридических составов. В части 2 статьи 6.10 следует указать на уклонение от принудительного исполнения административного наказания.

21. Снижение возраста административной ответственности за отдельные виды административных правонарушений до четырнадцати лет требует широкой общественной дискуссии и, если угодно, социального консенсуса. Назначение таким лицам административного штрафа будет носить абсолютно формальный характер, поскольку у них нет самостоятельного источника дохода. Назначение им обязательных работ более чем сомнительно. Рассмотрение дел об административных правонарушениях несовершеннолетних должностными лицами недопустимо (часть 1 статьи 7.4 проекта).

В настоящем научно-правовом заключении отсутствует оценка отдельных составов особенной части проекта кодекса, требующая значительных временных и организационных затрат, а также детальная оценка процессуальной части проекта по той же причине.

Общее заключение: представленный проект Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях требует существенной концептуальной переработки, значительно более глубокой гармонизации с уголовным, гражданским, процессуальным законодательством, законодательством о контроле и надзоре, а также значительно более глубокую проработку отдельных юридических конструкций и субинститутов.       

 

Заведующий кафедрой

административного права

Уральского государственного

юридического университета

кандидат юридических наук, профессор                     Хазанов С.Д.

Написать об этом в Вконтакте Написать об этом в Facebook Написать об этом в Twitter Написать об этом в LiveJournal
Наверх